paulina dittborn, ex subsecretaria de Educación

Durante la reforma de 1965 se crearon las Coordinaciones Regionales de Educación, y éstas recién se implementaron a partir de 1970, en un esfuerzo por desburocratizar la actividad excesivamente centralizada que el Ministerio ejercía sobre la actividad educativa. Es necesario tener presente que en esa época no existían las Secretarías Regionales de Educación que conocemos hoy, ya que éstas se crearon a partir de 1974, vinculadas al proceso de regionalización que se emprendió en ese momento.

La medida de traspasar la administración de los establecimientos se organizó bajo el principio de subsidiaridad que orientaba el quehacer del gobierno militar, al igual que muchas otras definiciones que se tomaron en torno a la organización del estado en ese momento. Según ese principio es deseable que se permita la participación de privados en actividades donde el estado no necesariamente debe ser el único encargado de prestarlas.

Este principio da cuenta de una concepción del hombre y de la organización de la sociedad según la cual el estado está al servicio de la persona y no al revés. En lo referido a educación, en lo administrativo, se aplico permitiendo a personas privadas, naturales o jurídicas, la creación de establecimientos particulares subvencionados de enseñanza básica y media y en educación superior otorgó la posibilidad de crear y administrar centros de formación técnica, institutos profesionales y universidades. Bajo este principio se considera también cardinal a la familia, que es en definitiva la responsable de velar por la educación de sus hijos, por lo que recae en ella la libertad de optar por un establecimiento educacional de su preferencia. Al conjunto de leyes que permitió estas reformas en diversos ámbitos del quehacer social, no solo en el sector educacional, se le denominaron en la época modernizaciones. Es importante tener presente que por ese tiempo, a consecuencia de las dificultades económicas que atravesaba el estado, se visualizaba conveniente que personas naturales y jurídicas aportaran con su esfuerzo y recursos en emprendimientos donde, de no permitirse, muchas necesidades urgentes eran imposibles de asumir. Se vivía la crisis económica y social más importante que afectó al país en el siglo XX.

Primeros pasos

Para llevar a efecto la municipalización de la educación se requirió haber modificado con antelación la legislación acerca de la organización del estado a nivel comunal y otras disposiciones vinculadas a la facultad de financiar la educación en esta nueva modalidad.

Es así como en 1979 se promulgó el DFL 3.063 acerca de Rentas Municipales, el cual facultó a los municipios a administrar servicios que a la fecha se encontraban centralizados. Se creó el Fondo Común Municipal estableciendo expresamente que los recursos que se le destinaran a partir de ese momento, provenientes del erario nacional, que antes se habían entregado a las reparticiones públicas centralizadas, por los servicios que ahora pasarían a otorgar los municipios, debían consignarse a crear, mantener y prestarlos a la comunidad local. A partir de ese momento los municipios pudieron tomar a su cargo prestaciones que a la fecha solamente estaban siendo otorgados por organismos centrales del sector público o privado. Esto es atención primaria en salud, obras públicas, seguridad ciudadana, administración de los establecimientos educacionales y otros. Como se ha señalado, este paso requirió no solamente de profundas transformaciones en la legislación relativa a la administración municipal sino que también en otros cuerpos legales que posibilitaran el financiamiento de los establecimientos administrados por los municipios.

¿Qué ocurrió con la Ley de Subvenciones Educacionales existente?

–Se modificó de manera tal de extender el otorgamiento de la subvención escolar a la administración municipal. Al momento de este cambio ción se elevaron sustantivamente los montos de las subvenciones y éstas se comenzaron a entregar tanto a escuelas particulares gratuitas como se había hecho hasta ese momento, como a las escuelas cuya administración que comenzó a ser traspasada a los municipios, pasando a fijarse por primera vez en el país un monto por niño atendido, otorgado de acuerdo a la asistencia efectiva al establecimiento mensualmente. Basados en estos sustentos jurídicos, entre 1981 y 1982 se transfirió la administración de un 85% de los establecimientos a lo largo del país. A esa fecha el proceso tuvo que congelarse por motivos financieros y posteriormente éste se retomo en 1986 y concluyó en 1987.

¿Por qué?

–Se trataba de descentralizar los quehaceres administrativos de la administración educacional, acercándolo a las comunidades. Esto significa mantener la dotación necesaria de profesores, directivos y asistentes de la educación para el correcto funcionamiento de los establecimientos durante el año y a hacer la mantención y las mejoras en la infraestructura de forma eficaz, por mencionar solo las más importantes. En el Ministerio del ramo se mantuvieron las responsabilidades sobre las materias netamente educacionales. Esto se refiere a la definición de los contenidos de enseñanza, currículo nacional, normas de aplicación general, entrega de textos escolares, perfeccionamiento docente, definición acerca de programas especiales, evaluaciones nacionales estandarizadas que empezaran a dar información acerca de la calidad de la enseñanza y todo lo relativo al apoyo y supervisión técnico pedagógica que sin duda iban a necesitar las municipalidades. La relación del Ministerio con éstas se efectúa a partir de ese momento a través de las Secretarías Ministeriales de Educación y sus Direcciones Provinciales.

Desde el primer momento del traspaso de la administración de los establecimientos a los municipios se podían visualizar los problemas más importantes que éste iba a tener. En primer lugar el tema de los recursos. Existían municipios con más recursos propios que otros, por lo que se podía prever que aquellos que contaran con fondos más allá de las subvenciones escolares podrían mejorar antes las condiciones laborales de sus profesores y la calidad de su infraestructura. Y aunque se hicieron diferencias en el monto de la subvención por región y por situaciones de aislamiento de algunas escuelas rurales, éstas no eran suficientes para aquellas comunas donde hay pocos niños y pocos ingresos comunales en general. Como se ha señalado, en base a esta misma legislación los municipios se hicieron cargo de entregar salud, obras públicas y seguridad ciudadana, por nombrar solo algunas actividades que agregaron a sus quehaceres, y por lo tanto las necesidades de la educación no fueron las únicas que debieron abordar. Con los años también ocurrió el gran aumento de oferta educacional de colegios particulares subvencionados en todas las comunas del país, los cuales atrajeron niños que redujeron la atención municipal y por ende los ingresos de los municipios por este concepto. Un asunto relevante tras el traspaso de la administración desde el Ministerio a los municipios fue la situación laboral de los profesores. Éstos perdieron su calidad de funcionarios públicos. Es necesario recordar que la denominada “deuda histórica” a la que aluden algunos profesores se remonta a esta época. Ella dice relación con el hecho que el año 1981, el decreto ley N° 3.551 otorgó una asignación a los funcionarios públicos y a los profesores cuyos establecimientos aún no habían sido traspasados a la administración municipal y a aquellos que, habiéndose traspasado, habían optado por conservar el régimen de remuneraciones del sector público. Pero todos los profesores que estaban en los colegios cuya administración se había traspasado a los municipios y no habían optado por continuar siendo funcionarios públicos no percibieron y esta asignación.

¿Cómo nació la deuda histórica de los profesores?

–Posteriormente, en 1982 la ley N° 18.196 definitivamente determinó que a todo el personal traspasado ya no le serían aplicables las normas del sector público. Este es el origen de la llamada “deuda histórica” a la que apelan muchos profesores, y que aunque ya ha quedado establecido por numerosos dictámenes de la Contraloría General de la República y fallos de la Corte Suprema que no ha lugar a su petición, que se refiere a que se le paguen retroactivamente éstos dineros, la situación acerca de la dependencia laboral de los profesores debe pensarse en cualquier legislación acerca de carrera docente. En esta línea, el año 1991, el Estatuto Docente, ley N° 19.070 que rige hasta hoy, creó una normativa especial para los profesores que trabajan en el régimen municipal, distinto del Estatuto Administrativo vigente. Ello ha permitido otorgar a los profesores un tratamiento especial respecto de sus remuneraciones.

Después de más de treinta años en que los establecimientos educacionales han sido administrados a nivel comunal sin duda cabe estudiar, evaluar y establecer un plan para mejorar la administración del sistema educacional en el país. Gracias a múltiples estudios hoy sabemos de la sinergia que se da entre buena gestión y calidad en la educación. La importancia que tiene en un establecimiento la administración de calidad de un director en la enseñanza en ese establecimiento se ha demostrado en múltiples ocasiones. Se observa entonces que no es fácil separar la actividad educacional entre lo netamente administrativo y académico. Hoy día el país vive una situación muy distinta de la que se vivió hace casi cuarenta años. Contamos con una cantidad de establecimientos y profesores que alcanza para atender a todos nuestros niños y jóvenes a lo largo del país, con un entorno comunicacional donde es posible hacer ver a las autoridades las necesidades de cada establecimiento en forma casi inmediata, por lo que es importante revisar la mejor instancia de la cual deben depender los establecimientos educacionales para que cada uno de ellos alcance su mejor potencial en entregar calidad.