En Chile, 1.152.125 alumnos estudian en el sistema de educación superior, casi el doble de la matrícula total registrada en el año 2005, según datos del Consejo Nacional de Educación (Cned). El próximo año, si el proyecto de educación gratuita llega a puerto, accederán a este beneficio, el 50% más vulnerable de los jóvenes, como se ha informado al cierre de esta edición. 

Por Marcela Paz Muñoz Illanes – Reportaje Revista Educar Octubre 2015.

Tras una década, hoy el sistema de educación superior se encuentra en su máximo crecimiento y, de hecho, desde el 2013 el ingreso a primer año ha mostrado un leve estancamiento  (ver recuadro).  

Hasta 1980, la educación superior solo estaba compuesta por ocho universidades, algunas de las cuales tenían sedes en distintas ciudades del país. Todas ellas contaban con financiamiento público, aunque varias pertenecían a organizaciones privadas. 

A partir de ese año, el sistema de educación superior experimentó cambios significativos en cuanto al número y tipo de instituciones, el volumen de matrícula y la oferta de carreras, entre otros aspectos. Ello, porque un nuevo marco normativo permitió la creación y funcionamiento de instituciones privadas  prácticamente sin financiamiento estatal y dispuso la reestructuración de las universidades estatales existentes a la época. 

El nuevo marco normativo no consideró solo a las universidades como instituciones de educación superior, como había sido hasta entonces, sino que además reconoció formalmente dos nuevos tipos de instituciones no universitarias: los institutos profesionales y los centros de formación técnica. A partir de ellos, se pretendía descomprimir la creciente demanda por estudios universitarios e incorporar la formación para el trabajo al sistema de educación formal, que hasta esa época se desarrollaba sin reconocimiento oficial. Más tarde, en 1998, se reconocieron además como instituciones de educación superior aquellas organizaciones de formación dependientes de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad, y de la Policía de Investigaciones.

En términos generales, la matrícula de pregrado ha crecido y se ha diversificado. Tanto el número de estudiantes matriculados en instituciones de educación superior como la cobertura bruta han aumentado considerablemente: en 1985 la matrícula total de pregrado correspondía a 200.000 estudiantes, mientras que en 2015 el número de matriculados  es de 1.152.125.

El director del  Centro de Políticas Comparadas de Educación (CPCE) de la UDP, Ernesto Treviño, afirma que “de 1983 a la fecha la matrícula de pregrado en educación superior se ha más que cuadruplicado. Esto gracias a la incorporación de un conjunto de instituciones privadas de educación. Vale la pena mencionar que este acceso no es garantía de calidad, pero sí ofrece oportunidades a poblaciones que históricamente estuvieron excluidas de la educación superior”. 

Sin embargo, por primera vez en una década esta cifra cae, aunque levemente (en un 0,03%), para quedar en 340.931. El aumento de la matrícula comenzó cuando el Gobierno en 2005 creó el Crédito con Aval del Estado (CAE) que permitió que muchos alumnos ingresaran a las instituciones con esta ayuda que costea parte del arancel de referencia de las carreras. Según los antecedentes con que se cuenta, del total de alumnos matriculados, 123.746 están inscritos en recintos no acreditados. Los datos indican también que desde el año 2013 se ha registrado un alza de la matrícula en este tipo de planteles, pasando de representar el 7,7% de la matrícula al 10,7% este año.  

Raúl Figueroa, director ejecutivo de Acción Educar, cuenta que “este incremento en  matrícula y cobertura, se explica especialmente por la entrada de instituciones privadas al sistema, tanto universitarias como técnicas, y por la mejora sostenida de las becas y créditos con subsidio estatal dirigidos a quienes requieren apoyo para pagar sus estudios”.  

Afirma que “se transitó de un sistema elitista de menos de 200 mil alumnos en la década del 80, donde solo quienes tenían recursos económicos componían esa matrícula, a uno que amplió las oportunidades a un grupo más masivo, con más de 1 millón 100 mil alumnos en la actualidad”. Lo anterior, explica, se ha traducido también en un aumento significativo de la cobertura, pasando de un 16% de cobertura bruta en 1990 a un 51% en 2013 (Encuesta Casen).  

“Este incremento en cobertura se ha dado especialmente en los niveles socioeconómicos de menos recursos: el quintil más desaventajado subió su participación en ocho veces en el período anteriormente descrito, mientras que el más aventajado lo hizo en dos veces. Estos niveles de cobertura han permitido que Chile se ubique como uno de los países más equitativos de la región en este aspecto y lo sitúan, en términos de tasa de matrícula, al nivel promedio de los países de la OCDE. Actualmente, más de 7 de cada 10 alumnos matriculados en educación superior corresponden a la primera generación de sus familias en alcanzar dicho nivel de estudios”. 

Se suma a lo anterior el hecho de que en Chile el «premio salarial» por realizar estudios superiores es de los más altos cuando se lo compara con otros países desarrollados, donde quienes poseen educación terciaria ganan en promedio un 160% más que quienes solo completaron el nivel de educación media (OCDE, 2013).  “Sin embargo, a pesar de estos avances, las brechas de cobertura por nivel socioeconómico todavía son muy altas, lo que representa uno de los desafíos principales en materia de educación superior, especialmente tomando en cuenta lo relevante que es este nivel de estudios para generar una movilidad social efectiva”, explica Raúl Figueroa.  

La controversia 

En esta coyuntura, advierte el director ejecutivo de Acción Educar, “la gratuidad universal no es una política que responda de manera adecuada a este desafío. Por el contrario, uno de sus efectos más probables es el freno que provocará al mayor acceso de los estudiantes vulnerables que se viene observando en los últimos años”.   

Asimismo, Felipe Salazar, académico y economista de la Universidad Diego Portales, señala su preocupación. “Nos encontramos frente a un escenario que es aún incierto. No sabemos exactamente cuáles serán las condiciones que la gratuidad impondrá sobre las instituciones, o qué imposiciones serán aceptadas por éstas. Aún existe incertidumbre respecto a los alcances del proyecto, y por tanto, es difícil adelantar un escenario”. 

En esa misma línea, Ernesto Treviño corrobora que estamos frente a un escenario confuso. “Por ahora, la información disponible indica que para 2016 se financiará la gratuidad al 50% más vulnerable. Esto requerirá un ajuste de los aranceles, porque si se paga el arancel de referencia, la gran mayoría de las instituciones que entran en este paquete para el 2016 se desfinanciarán, pues tienen costos de operación (pago a docentes, compromisos por inversiones previas, etc.) superiores a lo que financia el arancel de referencia”. 

Por otra parte, explica Treviño, se espera que el próximo año se apruebe el proyecto de reforma a la educación superior, que traería una nueva institucionalidad con superintendencia y subsecretaría de educación superior. “Probablemente, también incorporará una nueva agrupación que sustituya al CRUCh y reglas diferenciadas para las universidades estatales y el resto de las privadas (incluidas las que actualmente están en el CRUCh). Por último, es esperable que en la regulación, al igual que se hizo en la ley de inclusión, se dé la opción para que las instituciones de educación técnica superior con fines de lucro puedan cambiar su estatus legal y convertirse en organizaciones no lucrativas”. 

En ese sentido, advierte Felipe Salazar, en este momento se visualizan dos tipos de condiciones institucionales para obtener la gratuidad. “Primero, existen requerimientos de ingreso al grupo.  Ya se han hecho algunos anuncios al respecto que involucran años de acreditación, y/o pertenencia al CRUCh, y la naturaleza de la persona jurídica en relación al lucro. Dado que ya se ha tomado la elección de canalizar el beneficio a través de las instituciones y no de entregarlo directamente a los estudiantes —algo que se podría discutir—, las variables que se utilicen para definir la pertenencia al grupo de instituciones ‘seleccionadas’ serán arbitrarias y, por tanto, objeto de críticas desde el grupo que se sienta injustamente perjudicado”.

En segundo lugar, aclara Salazar, “estarán las condiciones que deberán aceptar las instituciones que, siendo seleccionables, decidan adscribirse al programa de gratuidad de aranceles. Y aunque esta discusión no ha sido tan pública como la anterior, se vislumbran  algunas que se impondrán a las instituciones dado el reporte del Banco Mundial filtrado hace unos meses. Estos requerimientos pueden ser de carácter temporal o permanente, y están relacionados con la proyección de políticas públicas de educación superior en el futuro, y en particular, con su financiamiento. Por ejemplo, el congelamiento de cupos en las instituciones de educación superior. Esto tiene como fin controlar el nivel de gasto público en el corto y mediano plazo. Para supervisar los costos de las instituciones se buscará nivelar el arancel de referencia (un nuevo arancel, calculado con nuevos y mejores datos) con el arancel  ‘real’  que cobran aquellas, en un período corto de 3-5 años. También habrá condiciones sobre eficiencia interna considerando tasas de retención y graduación oportuna, que buscan mejorar el funcionamiento de las instituciones de educación superior, pero que también pueden insertar incentivos perversos en los programas de estudio. Por tanto, las condiciones que se impongan a las instituciones pueden ser elementos arbitrarios (como el acceso al grupo de privilegiadas) o necesarias para garantizar la estabilidad del sistema en el mediano y largo plazo”. 

 Las consecuencias de la gratuidad  

Según el director ejecutivo de Acción Educar, “lamentablemente las autoridades eligieron criterios profundamente arbitrarios para implementar la gratuidad en 2016, generando diferencias injustas entre instituciones y entre alumnos meritorios de igual necesidad económica. Alrededor del 65% de los alumnos vulnerables que están estudiando actualmente en alguna institución acreditada quedaría excluido de la gratuidad para el 2016 y solo el 35% de los alumnos vulnerables será beneficiado”.  

Respecto de los estudiantes del ámbito técnico, explica Figueroa, “la autoridad ha decidido que ningún centro de formación técnica o instituto profesional que esté estructurado como sociedad comercial podrá ser parte de esta política, lo anterior a pesar de que la ley actual sí permite que los planteles técnicos se organicen de este modo y a pesar de que estos planteles son los que tienen mayor matrícula. Por lo tanto, se exige un criterio arbitrario que no es coherente con nuestra normativa y que implica que ocho de cada 10 alumnos que estudian carreras técnicas y que pertenecen al 50% más vulnerable, queden excluidos de la gratuidad”. 

Por otro lado, advierte el experto,  “el Gobierno ya ha anunciado que las instituciones que participen de la gratuidad el próximo año deberán congelar sus cupos, lo que restringe la ampliación de la cobertura que ha mostrado Chile en las últimas décadas, afectando especialmente a los alumnos más vulnerables. Los constantes cambios en los criterios que reflejan la improvisación y poca reflexión de esta política, también han generado una incertidumbre que le hace mal al desarrollo del sistema”.   

Explica Felipe Salazar que “dependerá de qué tipo de garantías se esté considerando: el rango de variables de las que se podría estar exigiendo ‘garantías’ es tan amplio que seguro hay alguna superposición con instituciones que en este momento están fuera del beneficio. Tal vez sería bueno que se explicitara abiertamente cuál es el modelo de institución que el Ministerio prefiere para el desarrollo del país (sin lucro, estatales o privadas, con alumnos que provienen de los quintiles de ingreso inferiores, con programas laicos o seculares, etcétera), y que se estableciera qué instituciones existentes se acercan a ese modelo”.  

A juicio de Ernesto Treviño, “es cierto que se requiere entregar fondos a las instituciones que den garantías, pero el actual marco legal, que supuestamente las ofrece, permite que las instituciones de educación técnica tengan fines de lucro, y también la acreditación por pocos años. Por ello, es contradictorio anunciar la gratuidad para el 2016 sin haber un marco legal distinto que ofrezca las garantías necesarias. Desde un punto de vista lógico, no político, habría sido mejor iniciar con cambios al marco legal y que estos incluyeran la gratuidad. Este tipo de medidas habría reducido sustancialmente la incertidumbre que prevalece actualmente en las instituciones y que tiene detenidas las inversiones en la educación superior”. 

De hecho, termina el director del  CPCE,  “como no conocemos las propuestas de ley, no se puede hablar de prejuicios, pero sí se corre el riesgo de que las instituciones educativas que participen en la gratuidad se desfinancien y, también, que corra riesgos su gobernabilidad por el requisito de triestamentalidad. Estos dos criterios pueden llevar a que, por un lado, las instituciones reduzcan su gasto (vía menos profesores de jornada completa) y, por otro, se generen tensiones en la gobernanza de las universidades porque ante la ambigüedad actual, la triestamentalidad puede (y al parecer así ha sido) ser interpretada por los estudiantes como cogobierno”.